Mezi Bruselem a Štrasburkem | E15.cz

Mezi Bruselem a Štrasburkem

Mezi Bruselem a Štrasburkem
Europarlament
• 

JUDr. PhDr. Pavel Břicháček

Evropský parlament už není vyloženě kašpárkem jako v minulosti, ale jeho posilování nijak neřeší demokratický deficit Evropské unie.

Evropský parlament se v rámci institucionální soustavy EU těší vytrvalému vzestupu. Každá z významnějších změn zakládacích smluv počínaje Jednotným evropským aktem (1986) a konče Lisabonskou smlouvou (2009) znamenala posílení jeho pravomocí. To je motivováno představou, že čím silnější europarlament bude, tím více bude Unie demokratická, resp. že je takto postupně odstraňován její tak řečený „demokratický deficit“. Tento zjednodušující a povrchní přístup je ve skutečnosti řešení problémů demokratické legitimity EU na hony vzdálen.

Šedesát let mezi institucemi

Evropský parlament, respektive jeho předchůdci, je přítomen v rámci nynějšího modelu evropské integrace od počátku. Již původní Evropské sdružení uhlí a oceli (založené 1951) mělo své Parlamentní shromáždění; od jeho první schůze mimochodem letos v září uplyne šedesát let. Po vzniku Evropského hospodářského společenství a Euratomu působilo společné parlamentní shromáždění pro všechny tři organizace, které se hned na počátku 60. let začalo titulovat jako Evropský parlament.

Více než polovinu ze své šedesátileté historie strávil EP v zárodečném stádiu, kdy měl ke skutečnému parlamentu velmi daleko. Měl pravomoci kontrolní ve vztahu ke Komisi (původně Vysokému úřadu ESUO), od 70. let získal určitou roli při přijímání rozpočtu, jinak byl v podstatě pouze konzultačním orgánem Rady a Komise bez legislativních pravomocí. Členové byli původně delegováni parlamenty členských států, až od roku 1979 jsou voleni přímo.
V 80. letech začíná strmý vzestup moci EP. Jednotný evropským akt z roku 1986 a pak každá další významná změna smluv (Maastricht, Amsterodam, Nice, Lisabon) přinášela nové a nové pravomoci. EP byl postupně zejména čím dál významněji zapojován do legislativního procesu, do přijímání rozpočtu EU a do ustavování Komise.

Po „Lisabonu“ spolurozhoduje rovnocenně s Radou EU (zastupující členské státy) u velké většiny legislativních pravomocí EU a o rozpočtu Unie. Jeho vztah s Komisí, která je EP odpovědná, se pak podobá vztahu parlamentu a vlády. Vedle toho vykonává řadu jiných pravomocí, např. jeho souhlasu podléhá přístup nových států k Unii, volí některé orgány (např. unijní ombudsman) apod. I když zatím nenaplňuje všechny tužby pravověrných federalistů, jeho označení parlament dnes již rozhodně není jen titulární.

Formální a materiální stránka demokracie

Právníci s oblibou rozlišují formální a materiální rovinu nejrůznějších jevů, které je obklopují, a to často i za hranicemi práva. Tento úhel pohledu může být velmi užitečný při zkoumání toho, jakou roli hraje postavení Evropského parlamentu v úsilí o zajištění demokratické legitimity EU.

Ve formálním smyslu vztah čím silnější europarlament, tím demokratičtější EU, nepochybně platí. Kdybychom se drželi jen tohoto povrchního chápání, museli bychom dospět k závěru, že demokracie v Unii je v podstatné míře realitou, respektive, že má v každém případě vzestupnou tendenci.

Pojem parlamentní demokracie nicméně není možné redukovat na samotnou formu neboli mechanismus veřejné moci. Jak už to kdysi vyjádřil T. G. Masaryk (v Čapkových Hovorech): „Demokracie není jen formou státní, není jen tím, co je napsáno v ústavách; demokracie je názor na život, spočívá na důvěře v lidi, v lidskost a v lidství, a není důvěry bez lásky, není lásky bez důvěry. … demokracie je diskuse. Ale pravá diskuse je možná jen tam, kde si lidé navzájem důvěřují a poctivě hledají pravdu. Demokracie, to je hovor mezi rovnými, přemýšlení svobodných občanů před celou veřejností – slovo parlament má krásný smysl, jen je učinit tělem! …Demokracii dělají demokrati a lepší demokracii lepší demokrati.“

Hledání materiální stránky demokracie a stejně tak posuzování kvality systému z tohoto úhlu musí vycházet z podstaty základních definičních znaků demokracie, tedy z pojmu lidu (démos) a jeho vlády. Ve vztahu k tomu prvnímu se zejména ptejme, zda voličstvo Evropského parlamentu přestavuje takový lid, který je schopen a ochoten si vládnout a jak dalece je EP jeho reprezentantem. Pokud jde o pojem vlády, otázkou je, nakolik EP umožňuje artikulaci a soutěž politických programů či do jaké míry může efektivně a kvalifikovaně přijímat rozhodnutí.

Neexistující lid

Lid (démos) z materiálního hlediska není jen souborem jednotlivců či skupin nalézajících se na daném území. Pokud si má obyvatelstvo vládnout samo, musí jít o sourodé společenství spojené vědomím sounáležitosti, solidarity, patriotismu, občanství, jinak řečeno, musí jít o politický národ. Stát vystavený kolem politického národa představuje srozumitelný a přehledný, vnitřně sourodý celek, který vytváří veřejný prostor pro volbu a kontrolu politických zástupců, pro diskusi o politických rozhodnutích, a kde menšina akceptuje rozhodnutí většiny.

Žádný lid tohoto druhu na úrovni Unie na úrovni neexistuje ani v zárodečné podobě, nepočítáme-li úzkou skupinu politických elit a intelektuálů, kteří ať už z přesvědčení nebo jednoduše z důvodů svého napojení na systém silnou unijní identitu pociťují. Pro drtivou většinu nominálních unijních občanů je ve skutečnosti primární náležitost k jejich státu, popřípadě v některých případech k regionu. I pro ty, kteří mají k současnému modelu integrace obecně pozitivní vztah, je unijní identita nástavbová, nesentimentální, pragmatická, a nevytváří obdobu natož alternativu identity národní či místní.

Dobře je tato skutečnost patrná na přístupu k volbám do EP. Ty nejsou soutěží o obsah a směr politiky na úrovni Unie. Zůstávají „národními“ volbami, protože spíše než témata unijní se v kampani objevují záležitosti vnitřní; střetávají se zde národní politické strany se svými domácími programy. Z politologického hlediska jde o tzv. druhořadé volby, které se vyznačují nižším zájmem voličů a odvozováním preferencí od základních voleb, kterými jsou zpravidla vnitrostátní parlamentní volby, resp. volby do dolních parlamentních komor. V ČR se tak řadí vedle voleb krajských, komunálních či voleb do Senátu.

I když pravomoci EP postupně přibývaly, volební účast šla vytrvale dolů. Zatímco při prvních volbách v roce 1979 dosáhla 61.99% oprávněných voličů, v každých z následujících šesti voleb vždy znovu klesla až se dostala na 43% v roce 2009.
Navzdory všem mohutným reklamním kampaním je Evropský parlament a dění na jeho půdě spíše stranou zájmu svých voličů.

Těžkopádný kolos

Mnohojazyčné shromáždění složené ze 754 zástupců z 27 států a mnoha desítek vnitrostátních politických formací je odsouzeno k těžkopádnosti a omezené funkčnosti. Nadnárodní „politické strany na evropské úrovni“ a frakce, které se podle nich v rámci EP vytvářejí, jsou zastřešujícími formacemi s mělkým programovým základem založeným na nejvyšším společném jmenovateli. Nevytvářejí ani zdaleka zprostředkovatele opravdové soutěže rozdílných politických názorů a zájmů. Nepobíhá zde souboj mezi pravicí a levicí. Jako nejsilnější štěpný bod se prozatím profiluje postoj ke směřování evropské integrace.

Jednou z nejviditelnějších politických linií, kterou EP sleduje, je boj o své postavení a snaha ukázat svou důležitost. EP tak usiluje o rozšiřování pravomocí EU a o jejich maximální využívání, a tedy o rozšiřování svého pole působnosti; velkou aktivitu projevuje též při přijímání rozpočtu a víceletých rozpočtových plánů a při ustavování nové Komise.

Jak však je již k jednou nabyté moci přistupováno? Projednávání legislativních návrhů je zpravidla spíše formální. To ukazují mj. výsledky hlasování ve výborech i v plénu, kde je běžně dosahováno souhlasu v poměru 8:1 a výše. Výbory zpravidla přejímají názor zpravodaje návrhu, plénum pak názor příslušných výborů. Samostatnou kapitolou je rozložení sídla EP do tří měst – Štrasburku, Bruselu a Lucemburku – a s tím související neustálé stěhování poslanců, úředníků a materiálů.

Cesta k demokratické legitimitě EU vede jinudy

Evropský parlament je integrální součástí jedné vize evropské integrace, té která směřuje k postupnému přebudování Unie na druh státního útvaru. Je ze stejného těsta jako koncept unijního občanství, unijního „prezidenta“, „ministra zahraničí“, hymny apod. a jako tyto jiné kvazistátní prvky se nezbaví přídechu umělosti. Chybí mu lid, který by zastupoval, zůstává vzdálený, stranou zájmu svých voličů, spoutaný vlastní těžkopádností. Mezi formální a materiální rovinou demokratické legitimity vyplývající z jeho postavení v institucionálním rámci EU je velká mezera.
Další posilování EP demokratický deficit Unie nijak neřeší. Podstatou tohoto jevu je vzdalování rozhodování o věcech veřejných z úrovně národních států, tj. od skutečných lidů, na nesrozumitelnou, nesourodou a obtížně kontrolovatelnou mezinárodní úroveň, na níž ze své podstaty demokracie fungovat nemůže. Cesta k demokratické legitimitě EU nevede skrze mezinárodní parlament, nýbrž skrze parlamenty vnitrostátní. Jinak řečeno, maximum politického rozhodování musí zůstat na národní úrovni, zatímco Unie by se měla jen na otázky skutečně přeshraniční povahy, které nelze uspokojivě řešit na úrovni členských států a jejichž rozhodování dál od občanů je vyváženo citelnými výhodami. Vývoj posledních let vedl bohužel jiným směrem.

Autor: JUDr. PhDr. Pavel Břicháček
 
Newsletter
Využijte služby
zasílání zpráv do vaší
e-mailové schránky!